Autobusové zastávky versus těžba ropy

Během několika posledních let proběhlo v České republice mnoho pokusů, jejichž cílem bylo definovat nebo přinejmenším alespoň popsat Partnerství veřejného a soukromého sektoru (Public Private Partnerships, dále také jako „PPP“). Výsledkem těchto pokusů je pak celá řada definic, od definic jednoduchých (způsob zajištění jak stavebních prací tak souvisejících služeb, a to v jediném zadávacím řízení) po definice komplexnější (způsob jak účelně zapojit efektivitu soukromého sektoru prostřednictvím převedení stavebních a provozních rizik, včetně rizika životního cyklu, coby jednotného celku, za pevně stanovenou cenu, na sektor veřejný) a definice pragmatické (způsob podobný leasingu, prostřednictvím něhož je možno získat aktiva a související služby náhradou za měsíční platby, jež budou hrazeny pouze po dobu jejich užívání).

Tento článek nabízí odlišný úhel pohledu na věc a je založený na faktu, že PPP je de facto jedním z typů projektového financování. Podíváme-li se na projekty z oblasti těžby a výroby ropy, plynu a elektřiny, které náleží do stejné typové skupiny a srovnáme-li s nimi projekty typu PPP, je pravděpodobné, že u nich objevíme některé společné rysy, které by nám mohly pomoci PPP lépe porozumět.

Nejprve si však v rychlosti připomeňme, co vlastně projektové financování v širším slova smyslu znamená. Projektové financování zahrnuje financování (poskytované zpravidla účelově založené společnosti, vlastněné projektovými sponzory) projektových aktiv, od nichž se do budoucna očekává, že budou schopny pokrýt náklady vynaložené na financování projektu. Pro projektové financování je nepochybně důležité i to, aby byla příslušná aktiva řádně vytvořena a udržována tak, aby byly výnosy, které z nich vzniknou, výnosy předvídatelnými a stabilními.

Rozvoj aktiv

Hledání nalezišť surové nafty a následné úspěšné využívání naftového pole je vysoce rizikový a nákladný proces. Nicméně pokud je tento proces úspěšný, pak přináší výnosy, které vysoce převyšují náklady do něj původně investované veřejným sektorem, byly-li vůbec nějaké. Z výše uvedených důvodů je proces, kterým subjekt veřejného sektoru (ať již ministerstvo energetiky či obdobný státní orgán nebo státem vlastněná ropná společnost) umožní subjektu soukromého sektoru (většinou konsorciu mezinárodních ropných společností) realizovat ropný projekt, relativně neformální. Celý proces se obvykle realizuje tak, že subjekt veřejného sektoru uzavře, na základě vlastního zadávacího řízení, se subjektem soukromého sektoru smlouvu o dělení výnosů (a production sharing agreement, dále také jako „PSA“) nebo tak, že subjekt veřejného sektoru udělí subjektu soukromého sektoru licenci nebo jakousi jednoduchou koncesi, která tomuto subjektu umožní provádět průzkum a rozvíjet projektová aktiva, přičemž náklady a rizika ponese právě subjekt soukromého sektoru (a to za určitých podmínek, kterými mohou být např. výčet vrtů, atd.), a která v případě, že ropa bude později skutečně objevena a těžena, upravuje podmínky její dělby mezi subjekty soukromého a veřejného sektoru.

Realizace projektů těžby a výroby ropy a elektřiny může být spojena také se značnými riziky.

Oproti tomu projekty typu PPP budou obvykle iniciovány subjektem veřejného sektoru, který vymezí jak aktiva příslušného projektu, tak i s ním související služby (například autobusové zastávky v centru města, nemocnice nebo zařízení pro likvidaci odpadu, spolu se souvisejícími službami, zahrnujícími přinejmenším údržbu těchto aktiv). Subjekt veřejného sektoru bude pravděpodobně vlastníkem nebo alespoň osobou oprávněnou nakládat s příslušným pozemkem, na němž budou daná aktiva umístěna a také subjektem, který zajistí příslušné územní rozhodnutí. Riziko toho, že aktiva nebude možno rozvíjet a spravovat komerčně vhodným způsobem, je pro subjekt soukromého sektoru minimální. (Nebo tam, kde by takové riziko mohlo existovat, např. u dálničních projektů, které mají být financovány mýtným, které nebude s největší pravděpodobností schopno pokrýt veškeré projektové výdaje, by to mělo být zřejmé již od samého počátku tak, aby to mohlo subjekt soukromého sektoru od jeho účasti na takovémto projektu odradit). Je také pravděpodobné, že většina nebo dokonce veškeré výdaje, které jsou nezbytné pro financování projektu, budou poskytnuty pouze příslušným subjektem veřejného sektoru. S ohledem na relativně nízká projektová rizika subjektu soukromého sektoru a pravděpodobný platební závazek subjektu veřejného sektoru věnují subjekty veřejného sektoru zadávání PPP projektů velkou pozornost a kladou také důraz na to, aby byly subjekty soukromého sektoru schopny dostatečně prokázat, že dokážou příslušný projekt úspěšně realizovat. Zadávací řízení je detailně popsáno příslušnými evropskými a českými právními normami a podléhá dohledu českého Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a do určité míry i dohledu Ministerstva financí.

Projektové výnosy

Jak již bylo zmíněno výše, výnosy z rozvíjejících se aktiv mají klíčovou roli při financování projektových nákladů.

Smlouvy o dělbě výnosu u ropných projektů zajišťují to, že projektové náklady, včetně nákladů na splácení dluhu, jsou pokryty z tzv. „ropy na náklady“ („cost recovery petroleum“), jež je vytěžena subjektem soukromého sektoru. K dělbě podílů tzv. „ziskové ropy“ („profit petroleum“) mezi subjekty soukromého a veřejného sektoru dochází až posléze.

Na druhou stranu výnosy z projektu týkajícího se dodávek zemního plynu jsou tvořeny na základě ujednání typu „ber nebo zaplať“, s nímž je možno se setkat v jednotlivých smlouvách o prodeji plynu (a gas sales agreement, dále také jako „GSA“). Prostřednictvím GSA se kupující zaváže odebrat od prodávajícího určité minimální množství plynu za předem dohodnutou cenu ročně, přičemž odebrání menšího než minimálního množství plynu nezbavuje kupujícího povinnosti zaplatit prodávajícímu stejnou částku, kterou by mu byl povinen uhradit při odběru právě onoho minimálního množství. (Kupujícímu pak v následujícím roce vznikne kromě nároku na odběr minimálního množství plynu za příslušný rok i nárok na odběr tzv. „nevyčerpaného plynu“ („make-up gas“), jehož množství odpovídá zůstatku z nevyčerpaného minimálního množství plynu z roku předešlého, což napomáhá obnovit rovnováhu finančního postavení kupujícího). Důsledkem výše uvedeného mechanismu je, že je umožněno subjektu soukromého sektoru, podílejícímu se na příslušném projektu, dosáhnout předvídatelných výnosů, které jsou nezbytné pro splacení finančních nákladů projektů.

Obdobný model se aplikoval v minulosti na projekty na výrobu elektřiny (ačkoliv deregulace trhu s elektřinou poněkud zastřela jak vztahy mezi výrobci energií, provozovateli přenosové soustavy a distributory, tak i povahu a výši plateb poukazovaných výrobcům). Základním principem je to, že příslušný kupující platí dle smlouvy o nákupu energií (power purchase agreement, dále také jako „PPA“) výrobci elektřiny de facto dvousložkovou cenu, skládající se: zaprvé z poplatku za dostupnost hrazeného náhradou za to, že výrobce dá kupujícímu k dispozici určité množství elektřiny, odpovídající zaplacené kapacitě, a zadruhé z poplatku za elektřinu, které kupující hradí výrobci za samotnou dodávku elektřiny. První složka by měla výrobci pokrýt fixní náklady a náklady na splácení projektového dluhu, zatímco složka druhá by měla výrobci pokrýt výdaje proměnné, včetně ceny paliv.

PPP projekty se díky způsobu, jakým jsou strukturovány jejich výnosy, velmi podobají projektům výroby elektřiny, tj. i zde subjekt veřejného sektoru zaplatí subjektu soukromého sektoru určitou částku, za níž mu bude subjekt soukromého sektoru poskytovat aktiva a spojené služby; tuto částku je možno dále rozčlenit na složku dostupnosti a složku poskytovaných služeb. Povinnost platit za složku dostupnosti vzniká bez ohledu na to, zda byla (aktiva či jejich příslušná část) skutečně subjektem veřejného sektoru nebo konečnými uživateli využita, zatímco platby za složku služeb budou proměnlivé a budou do určité míry záviset na míře, v jaké jsou služby skutečně využívány. Vztah mezi dvěma výše uvedenými složkami a fixními a variabilními náklady projektu do velké míry odpovídá vztahům, s nimiž je možno se setkat i u projektů zaměřených na výrobu elektřiny.

Ochrana projektových výnosů

Pokud má být projektové financování úspěšné, je nezbytné, aby byly výnosy z projektu výnosy předvídatelnými a stabilními. I v této kapitole je pozornost věnována stručnému přehledu dalších oblastí projektového financování, neboť máme za to, že takovýto přehled může pomoci objasnit, jak vlastně PPP funguje.

U tzv. plynového projektu je výpadek prodávajícího v dodávkách plynu řešen dle GSA obdobným způsobem jako problémy kupujícího spočívající v neschopnosti odebrat dohodnuté množství plynu, tj. příslušnými zálohovými platbami. Většinou je plyn, který měl být, ale nebyl prodávajícím dodán (tzv. „deficitní plyn“ – „shortfall gas“), prodán kupujícímu se slevou, přičemž tato úprava platby je jediným nápravným prostředkem, který má kupující ve vztahu k prodávajícímu, který takovýmto způsobem porušil smlouvu, k dispozici. Z výše uvedeného mechanismu je patrná snaha řešit případné porušení smlouvy prodávajícím spíše předvídatelným způsobem, nežli nepředvídatelným postupem náhrady škody. I když u projektů realizovaných v rozvojových zemích je prodávající povinen nahradit kupujícímu škodu způsobenou výpadkem prodávajícího v dodávkách plynu, přičemž z náhrad jsou jednak vyloučeny následné škody jako je např. ušlý zisk nebo ztráta obchodní příležitosti, a náhrady škody jsou vždy limitovány tak, aby nedošlo k podstatným zásahům do projektových výnosů.

Následky výpadků v dodávkách elektřiny dle PPA mohou být velmi podobné a zahrnují též vyloučení následných škod a limitaci odpovědnosti výrobce. Nicméně dle PPA se v obdobných případech ani tak neaplikuje koncept deficitů a slev, ale spíše smluvní pokuty, které představují relativně omezenou a předvídatelnou alternativu náhrady škody.

PPP projekty fungují obdobně jako projekty na výrobu elektřiny a plynu, avšak jsou poněkud sofistikovanější. Platby poukázané subjekty veřejného sektoru subjektům sektoru soukromého za úhradu dostupnosti projektových aktiv a poskytování souvisejících služeb podléhají v případě jejich výpadku slevám (například tma nebo nadměrná hlučnost v daném prostoru u projektů bytového typu) a/nebo při poskytování služeb nevalné úrovně (např. neopravení prasklého okna během dohodnuté lhůty; pokud by však prasklé okno způsobilo též nedostupnost, aplikovala by se pouze sleva za nedostupnost, nikoliv však již sleva za neposkytnutí služby). U projektů, kde nejsou příslušné platby poskytovány subjekty veřejného sektoru, ale rovnou konečnými uživateli, mohou být subjekty soukromého sektoru smluvně zavázány k poskytnutí tzv. kompenzační platby subjektům veřejného sektoru a/nebo konečným uživatelům.

Ve Spojeném Království je podmínkou schválení PPP projektu dosažení stavu, kdy platby uskutečněné subjektem veřejného sektoru mohou podléhat slevám v plné výši. Tj. uplatňuje se zásada „bez služeb není platba“ („no service, no payment“) nebo ještě přesněji „bez dostupnosti a služeb není platba“ („no availability and services, no payment“). Nicméně v minulosti bylo možné se setkat s projekty, u nichž byla platba za dostupnost (nebo její část) omezena („ring-fenced“), a to s cílem zabezpečit za všech okolností prostředky na splácení projektového dluhu. To, že u prvních českých PPP banky vyžadovaly a dostávaly přesně takovéto omezení („ring-fencing“),  je zajímavým anekdotickým faktem.

Pro slevy z plateb poskytovaných dle PPP je typické to, že jsou jedinými nápravnými prostředky, které má subjekt veřejného sektoru při porušení smlouvy subjektem soukromého sektoru k dispozici, tudíž představují předvídatelnou alternativu k náhradě škody. Nemělo by být opomenuto ani to, že dokonce tam, kde by mohla zásada „bez služeb není platba“ („no service, no payment“) zredukovat projektové výnosy až na nulu, je takové riziko většinou minimalizováno skrze subdodavatele subjektů soukromého sektoru, který je se subjektem veřejného sektoru ve smluvním vztahu tak, aby mohly být ušlé zisky způsobené pochybením subdodavatele nahrazeny.

Stav projektových aktiv

Projekty ve všech oblastech, které byly v tomto článku zmíněny, budou samozřejmě vyžadovat, aby byla příslušná projektová aktiva udržována ve stavu, který umožní vytváření výnosů nezbytných pro to, aby mohl být příslušný projekt považovaný za úspěšný.

S ohledem na vysokou míru rizika a vysoké náklady, které doprovází ropné projekty, není pravděpodobné, že by příslušný subjekt veřejného sektoru uložil subjektu soukromého sektoru jakoukoliv výslovnou povinnost údržby aktiv (nicméně ke dni uplynutí doby trvání projektu se dá očekávat vznik závazku směřujícího k vyřazení aktiv z provozu, uvedení příslušného aktiva do bezpečného stavu nebo závazku k jeho likvidaci). S obdobnou situací je možno se setkat u dodávek plynu a výroby elektřiny. Nicméně dodržování obecně závazných předpisů, obzvláště z oblasti práva životního prostředí, může vyžadovat, aby byly některé závazky údržby a náhrady prováděny subjektem soukromého sektoru.

Obdobné principy se samozřejmě aplikují i na PPP projekty. Nicméně je obvyklé, že PPP projekty jdou mnohem dále. Slevy za nedostupnost a služby nevalné kvality jsou přípustné v těch případech, kdy nejsou závazky údržby a náhrady řádně subjektem soukromého sektoru plněny, neboť cílem systému výše zmíněných slev je motivovat subjekty soukromého sektoru právě k plnění svých závazků. Vzhledem k tomu, že subjekt veřejného sektoru bude po skončení doby trvání projektu vyžadovat, aby mu byla navrácena projektová aktiva, zaváže subjekt soukromého sektoru k uvedení projektových aktiv do předem definovaného stavu, a to ke dni ukončení projektu. Je možné, že subjekt veřejného sektoru bude po subjektu soukromého sektoru požadovat i provádění obnovy životnosti (lifecycle replacement) aktiv v určitém rozsahu a čase i v průběhu trvání projektu. Jistě by se dalo argumentovat tím, že výše uvedené je v rozporu s filozofií PPP projektů, neboť se zaměřuje na měřitelné výstupy a ne na uspokojování vymezených vstupů. Nicméně v průběhu vyjednávání PPP projektů je možné se občas setkat s názorem, že je spravedlivé, aby obnovu prováděl subjekt soukromého sektoru, neboť je mu subjektem veřejného sektoru umožněno, aby prostřednictvím platby za dostupnost a platby za služby dosáhnul dostatečných prostředků nezbytných pro provádění této obnovy.

Ovšemže existují i mnohé další druhy projektů, které náležejí též do skupiny projektového financování, včetně projektů souvisejících se získáváním energií z alternativních zdrojů, těžby nerostů, mezinárodního potrubního vedení a kapalného zemního plynu. Doufáme však, že výše uvedený krátký přehled klíčových aspektů projektů na výrobu ropy, plynu a elektřiny dokázal trochu objasnit i problematiku PPP projektů. Cílem tohoto článku nebylo poskytnout právní nebo slovníkovou definici pojmu PPP, ale spíše ukázat, jak se PPP projekty tvoří a jak v určitém okamžiku jejich vývoje slouží jednak k účelu, pro který byly vytvořeny, a jednak k zajištění návratnosti finančních vkladů nezbytných pro jejich vytvoření.

Článek vyšel v PPP- bulletinu.

• Zpět na úvodní stránku